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新时代国家食品安全战略若干思考

来源:中国市场监管报网 更新时间:2019-08-24 11:11

  图1 全球主要国家(地区)消费结构与食品安全状况关联度(2015年)资料来源:恩格尔系数数据来自美国农业部网站,http: //www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx;食品质量和安全状况得分来自上述英国《经济学人》杂志网站。数据经作者整理。

  表2广义食品安全问题分类  资料来源:John Spink & Douglas Moyer,“Defining the Public Health Threat of Food Fraud”, Journal of Food Science, Vol. 76, Nov 2011, pp.157-163,经作者整理。

  图3 2015年全球食源性疾病负担分布(单位:伤残调整生命年)  资料来源:世界卫生组织网站,https://extranet.who.int/ sree/Reports?op=vs&path=/WHO_HQ_Reports/G36/PROD/ EXT/FoodborneDiseaseBurden

  食品是人类生存和发展的基础,食品安全旨在保障和促进公众健康,是健康中国的重要内容,也是“五大公共安全”(社会治安、农产品质量安全、安全生产、防灾减灾救灾、食品药品安全)重要内容之一,还是供给侧结构性改革和高质量发展的切入点。构建食品安全治理体系,有力保障13亿人“舌尖上的安全”,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。

  党的十九大报告指出,实施食品安全战略,让人民吃得放心。战略是具有基础性、系统性、前瞻性和重构性的整体制度框架,通常以政府公共部门为主体,引入企业、社会组织、消费者等利益相关方,通过若干子系统和政策措施以实现预设目标。根据世界卫生组织(WHO)的定义,食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取行动的一致性框架。基于国际社会已有实践并契合国情需要,本研究提出的核心命题是:如何构建新时代中国食品安全战略?

  一、战略起点:我国食品安全形势和矛盾

  描述食品安全状况的基本面,是本文的逻辑起点。进入新时代以来,我国食品安全形势总体稳定向好,人民群众饮食安全得到切实保障。2017年,原国家食品药品监督管理总局在全国范围内共组织抽检了23.33万批次样品,总体平均抽检合格率为97.6%,比2014年提高2.9个百分点,在统计上具有显著性。国际社会评价也印证了这一点,如英国《经济学人》(The Economist)杂志每年发布《全球食品安全指数报告》(GFSI),近年来中国在“食品质量与安全”方面得分排名在全球40位左右,其中2017年排名第38位,远高于人均国民生产总值和人均收入70位开外的国际排名。与此同时,我国食品安全也存在一些深层次矛盾。

  (一)日益增长的消费需求与供给质量不高的矛盾

  当代公共治理政策议题越来越具有多样性和相互关联特征,食品安全同样深度嵌入经济社会背景,其本质是社会问题。经验表明,代表一国消费结构的恩格尔系数(食品支出占消费支出总额比例)与食品安全状况存在相关性。研究选取权威数据库,基于不同国家和地区经济社会发展水平差异,用横截面数据替代时间序列数据,将2015年全球73个主要国家(地区)恩格尔系数和食品质量安全状况得分予以标准化处理。进行对数回归后发现,高水平消费需求与高质量食品供给显著关联。当恩格尔系数处于30%~50%之间时,对应的食品安全状况波动较大。当恩格尔系数小于30%时,其与食品安全状况的负相关性显著增强(见图1)。

  即便在美国,2013年全美有1750万家庭(占美国家庭总数14.3%)存在食品不安全问题,其主要的原因是很多家庭缺少足够收入来购买品质较高、较为安全的食品,特别是那些低收入家庭、单亲家庭和有残障人士的家庭只能购买廉价低质食品,从而推高了食品变质风险。

  根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》,当前全国恩格尔系数为29.3%,其中农村地区高达31.2%。由此可见,我国食品安全形势在总体稳定中蕴含着不确定性,处于转变的重要拐点阶段。一方面,低端市场依然广泛存在,可能诱发企业机会主义行为,必须守住不发生系统性食品安全风险的底线。另一方面,随着人们对食品种类、安全、营养的需要日益提升,高质量消费需求增长但供给严重短缺,在实践中放大了假冒伪劣、夸大宣传、输入型食品安全等问题的严重性。尤其是在有机食品、进口食品、新型食品等高端领域,已经出现了相关风险。

  (二)“大产业”与“弱监管”的矛盾

  产业是监管的基础,监管是产业的保障。发达国家经验表明,强大的食品产业与强大的监管体系互为支撑。食品行业是我国国民经济支柱产业,2017年全国规模以上食品工业企业主营业务收入11.47万亿元,占全部工业总产值的9.8%,食品行业有6000多万名从业者和超过2.3亿的农民。然而食品产业结构多、小、散、低,企业诚信守法意识不强,产业素质系统性薄弱。在全国1.03亿户市场主体中,有证食品生产经营者约1300万户,占比为13%,这还不包括360万户“三小”食品生产经营者。在数量如此庞大的食品生产经营者中,绝大部分为10人以下小企业,规模以上食品生产企业仅有3万余户。

  与“大产业”和广阔地理区域形成鲜明对比的是,我国食品安全监管体系整体薄弱。通过梳理中美两国食品产业和监管总体情况(见表1),我们发现三方面显著差距。一是我国每万人口监管人员比例约为1.8,美国则高达3.6,监管资源基础不同。二是我国食品经营环节市场主体超过1280万户,美国仅105万户,监管对象规模存在差异。三是监管机构平均承担的监管任务,我国远多于美国。在这种监管资源和监管能力的硬约束下,静态行政许可和“运动式”专项整治成为主要政策手段。由于“重审批、轻监管”的监管风格导致审管脱节,审批往往在现实中异化为政府对企业的背书和包办,进而制约日常监督检查有效性。

  (三)城乡发展不均衡的矛盾

  研究表明,食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分,在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发。由于“从农田到餐桌”的食品产业链变长,提高了问题发生概率。同样基于数据可获得性,研究用对数回归分析了2015年全球73个主要国家(地区)城镇化率与食品质量安全得分的相关性(见图2),其拟合优度(R2)为0.46。可以看到,城镇化率超过50%后数据离散度明显提高,风险波动性增大;超过80%后开始收敛,即不确定性减弱。例如19世纪中期美国北方城市化发展迅速,周边农村鲜奶供应跟不上大量涌入城市的人口,不法商人通过催乳、掺假手段生产“儿童卫生奶”。最后,终于爆发1858年纽约“泔水奶”事件,导致5.3万名婴儿受感染,1年内有近8000名儿童死亡。英国、德国、日本工业化进程中的食品安全问题同样经历了类似的过程。

  我国正处于高速城镇化进程中,2017年常住人口城镇化率为58.52%。从这个意义上说,食品安全风险依然高发,食品安全事件容易集中爆发。在农业生产环节,一些地方工业“三废”违规排放,全国耕地土壤点位超标率高达19.4%。农业投入品使用不当导致内源性污染严重,全国每年投放农药32万吨,农业塑料薄膜使用量250万吨,化肥长期不合理过量施用,农药兽药残留和添加剂滥用成为食品安全的最大风险。在食品生产经营环节,基于利益驱动的主观故意造成的食品违法犯罪问题仍较严重。根据《2017年度食品药品监管统计年报》数据,2016年全国食品药品监管部门共查处食品案件171221件,货值金额52620.9万元,查处无证7741户,移送司法机关1514件。应当说,我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件高发期,食品安全形势依然严峻。

  二、战略构想:食品安全基础理论和实践

  在传统农业社会,食品生产具有家庭和本地化特征,食品安全主要表现为卫生清洁、食物中毒等个体问题。20世纪初,随着食品工业化生产和国内统一市场形成,西方国家开始从政策层面关注不特定多数人的食品安全。如美国国会于1906年通过《纯洁食品和药品法》,促进产业利益和公众健康双赢,合作优化了转型年代国家与社会关系。上世纪90年代以来,食品生产和销售集中度在全球化背景中进一步提升,食品供应链日益国际化,美国沙门氏菌(Salmonellosis)、欧 洲 疯 牛 病(BSE)、我 国 三 聚 氰 胺(Melamine)等事件具有跨国界特征,食品安全成为必须由各国协作应对的全球公共卫生问题。可以说,食品安全属性经历了个体安全—群体安全—非传统国家安全的历史演变。也正因如此,我们有必要从历史和国际视角提出食品安全战略构想。

  (一)食品安全概念和类型再梳理

  食品安全是世界性难题,发展中国家和发达国家都无法独善其身。由于发展阶段差异,各国面临的食品安全问题主要类型不同,这种多样性加剧了全球食品安全治理矛盾。美国学者斯宾克等人根据主观动因和目标结果两个维度,将广义食品安全问题细分为四种类型(见表2)。这种细化的分类有助于我们深入比较各国食品安全问题的差异。

  如果分区域看,撒哈拉沙漠以南非洲地区等最不发达国家(Least developed countries)的经济社会发展水平较低,食品安全问题主要来自新鲜食物腐烂变质、不洁净的街头食品以及生产力落后,属于传统的食品卫生和食品质量问题。处于高速工业化进程中的新兴经济体(Emerging economies),其面临的食品安全问题多源自化学投入品过度使用和环境恶化带来的污染,总体属于食品欺诈。欧美发达国家逐渐步入后工业化社会,消费者则更关注食品新原料、新品种、新工艺带来的不确定安全风险,如转基因食品、新资源食品。当然,各国都面临微生物污染、重金属超标等真正意义上的食品安全问题。此外在“9·11”事件后,美国政府开始考虑食品供应链遭受恐怖袭击的可能性,例如恐怖分子向牛奶罐装车投毒以造成大面积社会恐慌。随着食品防护等问题被提上政策议程,美国国会扩展了监管部门在进口食品监管、食品防护、食品供应等方面的职权。

  根据这一框架并考虑现实差异,我们对前述2017年全国食品安全监督抽检情况进行计算和分类识别。在全部5.6万批次不合格样品中,狭义食品安全(微生物污染超标、农药兽药禁用及残留不符合标准、重金属污染超标)占50.3%;食品欺诈(食品添加剂超范围、超限量使用)占23.9%;食品质量(质量指标不符合标准)占19.9%;食品防护的数据尚不可及,但基本可用刑事犯罪中的投毒罪替代。这不仅有助于我们准确界定食品安全问题类型,也为政策实践中监督检查、抽检、应急处置等监管力量配置与风险分布的结构性匹配提供了基础依据。

  (二)全球食品安全区域分布与中国表现

  正如环境污染程度的不同在本质上源于发达国家与发展中国家权力和财富分配不均,食品安全同样面临全球区域间不均衡。由于大部分食品安全问题最终表现为食物中致病因子进入人体造成的健康危害,因此由掺假、化学污染、生物病原体导致的食源性疾病(foodborne disease)成为衡量食品安全状况的重要指标。

  上世纪末,随着全球食品生产物流消费模式的转变,食源性疾病在各国频繁爆发,并迅速跨国界传播,不同程度引发全球食品安全危机。世界卫生组织《全球食源性疾病负担估算报告》显示:2015年全球有6亿人口因食用受污染的食物而生病,由此造成42万人死亡,其中5岁以下儿童有12.5万人。在每10万名伤残调整生命年中(是指从发病到死亡所损失的全部健康生命年,英文简称DALYs),北美、日本、欧盟等发达国家和地区因食源性疾病损失总体低于50。这一数值在东南亚和中南美洲大部分国家约为300,一些南亚国家为600左右,许多非洲国家则高达1000以上(见图3)。可见全球食品安全状况具有明显的区域性差异,且呈现连片聚集效应。

  各国对自身食源性疾病状况开展了更为细致的评估。美国疾病预防与控制中心最新统计数据显示,每年有4800万美国人患食源性疾病,其中12.8万人需住院接受治疗,约3000人最终死亡,导致巨大经济损失。发展中国家情况显然更加严峻。根据世界卫生组织上述估算,我国食源性疾病负担为293/10万伤残调整生命年,总体处于全球中游水平。监管部门统计数据表明,2015年全国通过突发公共卫生事件管理信息系统收到的食物中毒类突发公共卫生事件报告169起,中毒5926人,死亡121人。实际情况则更为复杂,陈君石院士等权威专家提出,我国有95%以上食源性疾病被漏报,上述数据仅是冰山一角。

  (三)新时代食品安全重大风险识别和成因研判

  在梳理历史和开展比较的基础上,我们需要聚焦当下中国。中国特色社会主义已经进入新时代,随着社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体到食品安全领域,则是需求、供给和监管之间的结构性不匹配凸显。除了前述农业方面源污染、利益驱动行为、消费者食品安全知识缺失等老话题外,新风险亦不断涌现。

  一是消费结构多元化。2017年60周岁及以上人口占全国总人口比重为17.3%,同时“全面二孩”政策推行,人口老龄化与“婴儿潮”趋势并存。随着人口结构深刻变化,市场对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉等特殊食品的数量、种类和品质提出更高要求。其中仅保健食品年产值就超过3000亿元,并保持较高复合增长率(CAGR)。基于特定消费群体和功能用途,特殊食品对审评水平和监管能力提出较高要求。普通食品消费结构同样呈现两极化趋势,食品安全标准、认证认可、监督执法都面临全新课题。例如受资本市场青睐的茶饮、轻食、全营养食品等新型品种,其相应安全标准和生产工艺规范均缺失。根据作者从2018年全国食品安全宣传周启动仪式上获取的数据,我国每年有70多亿份外卖,销售额高达2000亿元,但其中的60%属于低端餐饮。在城乡二元社会结构下,农村地区食品消费水平整体偏低,容易诱发企业机会主义行为。尤其是农村3046万绝对贫困人口的食品安全风险脆弱性较高,成为脱贫攻坚的不确定因素。

  二是产业基础系统性薄弱。相比发达国家集中生产和有序流通的食品产业链条,我国食品产业呈现“供需两头大、中间流通散”的格局。需求决定供给,在消费升级和产业转型过程中,食品数量充足、质量安全、营养健康的多层次消费需求与产业基础系统性薄弱的不协调性凸显。传统渠道与新业态并存,内生原发型隐患与输入型风险并存,产业集中化和专业化趋势并存。尤其是第三方平台、共享经济、微商、科工贸纵向一体化等新业态蓬勃兴起,必然伴生新的不确定风险。以输入型食品安全风险为例,美国已经有约50%的新鲜水果、20%的新鲜蔬菜以及80%的海鲜来自国外。近年来我国食品跨境电商销售额同样激增,而国内产业供给不足给走私冻肉提供了巨大市场空间,必须审慎对待食品全球产业链。

  三是监管体制适应性有待提高。在世界上国土面积超过200万平方公里的大国中,我国是唯一采取单一制结构形式的国家,广阔的治理边界考验着监管执法有效性。1998年国务院机构改革以来,食品安全监管体制几经变迁,总体经历了从“垂直分段”到“属地综合”的转变。2018年党和国家机构改革整合工商总局、质检总局、食品药品监管总局等职能,组建国家市场监督管理总局,实行消费品市场统一监管。机构改革的本质,是适应于新时代市场环境的监管权责结构权威性再分配。属地管理和综合执法有利于改变破碎化机构格局,加大监管资源动员力度,借助地方政府组织架构和工作网络,通过“人海战术”开展监督检查,排查并消除点多面广的食品安全风险点。然而,该体制在提升监管专业性、打破地方保护、助推新经济体系构建等方面的作用尚存争议。

  三、战略任务:大市场、大监管、大治理

  食品是一种特殊商品,其遵循一般市场规律,同时兼具市场秩序和公共安全双重属性。市场的基本关系是供给和需求,理想状态是形成优胜劣汰的质量发展市场机制。由于信息不对称、外部性、公共产品等因素,食品市场存在较严重的失灵现象,需要监管加以纠正。作为市场的供给侧,食品产业成为监管的对象和基础。然而以许可、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式,难以适应新时代食品产业大规模、高质量、差异化等特征,基于福特主义的监管在面临中国的广大非标准化的环境下不可避免地失灵。只有超越监管看安全,以产管并重为理念重构市场嵌入型食品安全监管体系,才能实现从监管到治理的范式转变,不断提高人民群众安全感、获得感、幸福感。这就构成了“食品—市场—监管—产业—治理”的逻辑关联。

  国内外既有理论研究和政策实践也为我们提供了启示。例如2011年《美国食品安全现代法案》(FSMA)明确提出预防、控制、响应三大原则,主张从风险评估、风险管理、风险沟通三方面降低食品全生命周期风险。又如欧盟食品安全局(EFSA)在成立之初就构建起“个人—企业—政府—超国家”的多层级治理模式。日本“食育推进基本计划”则强调统筹厚生劳动省、农林水产省等部门监管职能,提升国民食品安全和营养水平。世界银行则提出将人力资本、基础设施、管理体系和制度规范作为一国食品安全管理能力的四大要素。结合上述文献,本研究提出“大市场、大监管、大产业、大治理”框架思路,以统一食品市场、优化政府监管、促进高质量发展、协同社会治理为重点,配以法规、投入、人才等措施,构建新时代食品安全战略“四梁八柱”的顶层设计(见图4)。接下来着重对大市场、大监管、大治理三大体系加以阐述,特别是这些体系在新的监管体制和市场环境下展现的新特征。

  第一,统一开放竞争有序的现代化市场体系。现代市场是包含产品服务、信息信用、交易要素在内的综合体系。大市场语境下的食品安全,需要抓住市场体系这一关键,从关注主体资质、行为合规、产品质量的传统模式,转变为以信息信用为基础的新型机制。首先,贯通生产和流通两大环节,整合工业产品、流通商品、特殊品(食品药品、特种设备)三大品类,统筹公共安全、市场秩序、产业发展等政策目标,构建统一的商品全链条质量体系,真正形成末端倒逼机制。其次,摆脱市场主体资质静态认可的“重审批”模式,嵌入市场经济活动,对生产经营行为和产品服务质量实施动态监测监督。通过加快完善全国商事主体多维度信用数据库,综合合同审查、价格监督检查、广告监测、反垄断、产品抽检等行为轨迹记录信息,用大数据为食品企业“立体画像”和预测行为,有靶向性地开展风险全生命周期管理。此外,还有统一的市场要素体系。监管的本质是纠正市场失灵而非取而代之,除了监督执法,商标、专利、标准、计量、产品认证、检验检测、地理标志等现代市场交易要素,都是政府借助市场力量实现自我规制(self regulation)的手段和途径。过去,这些要素散布在不同监管部门,机构改革后有望整合,协同提升市场要素统一性。

  第二,优化协同高效的政府监管体系。监管体系是机构设置、人员编制、财政投入和权责关系等组织制度的总称,本质上是行政资源配置方式。完善食品安全监管体系有三个重点:一是简政放权,释放监管资源。监管的根本任务是实现公众健康、商业利益、政治考量的均衡,监管者(regulator)与促进者(enabler)是有机统一的。一方面,通过保健食品注册备案“双轨制”等改革减少行政审批事项,释放事中事后监管资源,减轻市场主体负担;另一方面,积极创新出口食品农产品生产企业内外销“三同”(即出口企业的内外销产品在同一生产线、按相同的标准生产、达到相同的质量水平)和“放心肉菜示范超市”等市场嵌入型政策手段,从政府为企业背书转变为企业对自己负责。二是综合执法加大监管力度。区分原食药监部门的技术专业性和原工商部门的执法专业性,整合审核查验、稽查办案、督察审计等队伍,充分发挥综合执法的资源优势和协同效应。例如2018年5月媒体曝光的“有机蔬菜事件”,就涉及食品安全、虚假宣传、产品认证等问题,过去分属食药监、工商、质监等部门管辖,容易出现事件定性困难和职能边界模糊。综合执法则能妥善解决执法标准不统一、监督执法力量分散、基层专业能力薄弱等问题,从而形成市场综合治理的合力。三是优化服务放大监管效能。不论是第三方平台等新业态抑或移动送餐车等新技术,都需要监管部门与企业充分沟通,采取简约治理和审慎监管的理念。这是智慧监管不断创新的基础,也是食品产业高质量发展的重要前提。

  第三,共建共治共享的社会治理体系。党的十九大报告指出,打造共建共治共享的社会治理格局。食品安全风险多元性决定了动员社会各方力量共治的必要性,实现从“少数人管多数人”向“多数人盯少数人”的转变,具体包括格局共建、风险共治、成果共享三个层次。尤其是要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,最终实现食品安全与高质量发展共享,食品安全与市场秩序共享以及食品安全与社会和谐共享。上述三大体系的内在逻辑关联是:以“大监管”构建统一市场,以“大市场”提升产业素质和监管效能,以“大治理”应对现代市场与产业的复杂风险。食品安全战略的具体政策工具如下(见表3)。

  正如上文所述,党的十九大将食品安全战略落脚到“让人民吃得放心”,可见食品安全治理必须嵌入新时代人民日益增长的美好生活需要,提升全社会食品安全满意度。这种从客观指标到主观评价的转变,绝不是简单线性关系,而是治理体系改善和治理能力整体性提升。有必要制定战略的时间表和路线图,确保制度短期、中期、长期的一致性和可预期性。第一步到2020年也就是全面建成小康社会之际,坚决守住不发生食品安全系统性风险的底线,持续提升食品安全保障水平。第二步到2027年也就是党的二十一大召开之际,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,人民群众食品安全满意度显著提升。第三步到2035年,与社会主义现代化进程同步,基本实现食品安全治理现代化,让人民吃得放心。第四步到2050年,全面实现食品安全治理现代化,食品安全状况在全球具有较高水准,为中华民族伟大复兴中国梦奠定基本基础。对于指标体系等具体命题,将另具文述之。(本文首发于《学术研究》2019年第4期,原标题为《新时代国家食品安全战略:起点、构想和任务》)

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